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《中國礦業(yè)》礦業(yè)管理與經濟 | 自然保護地體系重構中礦業(yè)權分類處置的思考

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2020-03-15  來源:中國礦業(yè)雜志  瀏覽次數(shù):257
核心提示:《中國礦業(yè)》礦業(yè)管理與經濟 | 自然保護地體系重構中礦業(yè)權分類處置的思考
  2019年1月23日,中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》,提出了保護地體系重構的整體構架,即以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充,實施自然保護地統(tǒng)一設置、分級管理、分區(qū)管控。
  此前,中央已從規(guī)劃管控、體制改革、職能整合三個方面對自然保護地體系重構進行了戰(zhàn)略部署。在我國自然保護地體系重構的時間窗口,深入了解和掌握自然保護地體系重構的指導思想、管制規(guī)則、工作進程,主動加強礦產資源規(guī)劃協(xié)調,共同推動生態(tài)環(huán)境友好的資源開發(fā)利用規(guī)則制定,對于統(tǒng)籌生態(tài)安全與資源安全,妥善處理保護地涉及的礦業(yè)權問題具有重要的實踐指導意義。
  當前理論界對自然保護地涉及礦業(yè)權的研究主要側重于國外經驗借鑒、保護區(qū)內礦業(yè)權退出機制、保護區(qū)范圍界定方面,但對于自然保護地體系重構對礦業(yè)權處置的影響尚無系統(tǒng)研究。
  一、保護地內礦業(yè)權分層處置的
  政策背景
  我國各級各類保護地內之所以存在一定數(shù)量的礦業(yè)權,具體來看,主要有以下幾個原因:一是我國能源和礦產資源富集區(qū)域與重要生態(tài)環(huán)境保護區(qū)在空間上存在一定比例的重疊,且在20世紀80年代“有水快流”的礦業(yè)開發(fā)政策背景下,生態(tài)環(huán)境保護意識薄弱,礦業(yè)權設置“多、小、散、亂”,導致一些礦業(yè)權設置在生態(tài)功能重要和敏感區(qū);二是20世紀80年代進行保護區(qū)搶救性劃定時,一些保護區(qū)劃定范圍過大、權屬不清、功能區(qū)劃不夠明確、沒有具體拐點坐標、管理相對寬松,產生了一些礦業(yè)權設置的模糊地帶,部分礦業(yè)權在經過合法的環(huán)評手續(xù)后,得以設置;三是自然保護區(qū)劃定之前未充分考慮已設礦業(yè)權情況,沒有賦予相關礦業(yè)權人知情權和申請聽證權,又缺乏相應的安置補償退出制度,在退出機制不健全、保護區(qū)管理相對寬松的情況下,相關主管部門對部分位于實驗區(qū)的礦業(yè)權辦理了延續(xù)手續(xù);四是不同類型保護地對礦產資源勘查開發(fā)的禁限政策有一定的差別;五是還有少數(shù)違法違規(guī)審批的情況。
  由于一些地方重發(fā)展、輕保護,在自然保護區(qū)內進行盲目開發(fā)、過度開發(fā)、無序開發(fā),使自然保護區(qū)受到的威脅和影響不斷加大,有的甚至遭到破壞,引起了中央領導的高度重視。習近平總書記多次針對自然保護區(qū)違法開發(fā)建設活動作出重要批示,要求以堅決態(tài)度予以整治,其中采礦活動是清理整治的重點。根據(jù)2015年以來保護地內礦業(yè)權處置的不同范圍和工作進展,保護地內礦業(yè)權清理處置大致可以分四個層次。
  第一層次:2015年5月19日,原環(huán)境保護部聯(lián)合國家發(fā)展改革委員會、財政部、原國土資源部等十部門發(fā)布《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》,明確對自然保護區(qū)內已設置的商業(yè)探礦權、采礦權和取水權,要限期退出;對自然保護區(qū)設立之前已存在的合法探礦權、采礦權和取水權,以及自然保護區(qū)設立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權,要分類提出差別化的補償和退出方案,在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下,依法退出自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。該政策的覆蓋面是全部自然保護區(qū),對其中合法礦業(yè)權的處置原則是保障權益、依法退出,但沒有明確時間節(jié)點和相關配套政策。
  第二層次:2017年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳通報甘肅省祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題,隨即原國土資源部下發(fā)《關于印發(fā)自然保護區(qū)內礦業(yè)權清理工作方案的通知》,要求全國各省(市、區(qū))完成國家級自然保護區(qū)內的礦業(yè)權清理核查,并根據(jù)中央環(huán)保督察和綠盾行動要求,全面開展礦業(yè)權清理退出。根據(jù)中央環(huán)保督察的整改要求,甘肅、陜西、黑龍江等省(市、區(qū))陸續(xù)出臺了自然保護區(qū)內礦業(yè)權退出相關地方性政策,并明確了國家級自然保護區(qū)內礦業(yè)權的退出時間表。
  第三層次:2018年6月,自然資源部下發(fā)《關于進一步核實分析保護地內礦業(yè)權有關事項的通知》,將清理核實范圍從國家級自然保護區(qū)擴大到國家級自然保護地(包括國家級自然保護區(qū)、國家公園、國家級風景名勝區(qū)),尚未提及如何處置,但總體政策方向也是應退盡退。
  第四層次:2018年底,全國各省(區(qū)、市)生態(tài)保護紅線劃定方案初步確定,但對新劃入紅線評估實驗區(qū)的礦業(yè)權如何處置,政策尚未明確。此外,據(jù)初步匯總統(tǒng)計,除國家級自然保護地以及省級自然保護地外,還有約占保護地總面積1.79%的市級自然保護區(qū);占比3.85%的縣級自然保護區(qū)及森林公園內的礦業(yè)權如何處置政策不明,都是當前自然保護地體系重構中,主動加強規(guī)劃協(xié)調,參與管控規(guī)則制定的政策著力點。
  二、保護地體系重構的相關
  政策背景
  2019年1月23日,中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》,提出了保護地體系建設的整體構架,即以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充,實施自然保護地統(tǒng)一設置、分級管理、分區(qū)管控。此前,中央對自然保護地體系重構已從規(guī)劃管控、體制改革、職能整合三個方面進行了戰(zhàn)略部署。
  一是從規(guī)劃管控的角度,從守住國家生態(tài)安全底線的目標出發(fā),2017年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》,要求以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎,劃定并嚴守生態(tài)保護紅線,實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。
  二是從管理體制改革的角度,從解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問題出發(fā),2017年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》,推進國家公園體制試點,建立統(tǒng)一事權、分級管理體制,加強重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護。
  三是2018年3月,從行政管理職能整合的角度,十三屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革方案》,將原來分散在多個部門的各類保護地管理職責整合納入國家林業(yè)和草原局,并加掛國家公園管理局牌子,統(tǒng)一監(jiān)督管理以國家公園為主體的各類自然保護地。
  目前,以上三方面工作都取得了顯著進展。根據(jù)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》確定的時間表,第一批京津冀3省(市)、長江經濟帶11省(市)和寧夏回族自治區(qū)共15省(區(qū)、市)的紅線劃定已于2017年底完成,2018年7月前后陸續(xù)通過國務院審批,第二批山西省等16省(區(qū)、市)紅線劃定初步方案已基本于2018年底完成,經部委審核后,將報國務院審批。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》,預計我國將建60~200個國家公園,覆蓋6%~9%的國土面積。2018年6月起,國家林業(yè)和草原局啟動了對全國各級各類自然保護地的集中大檢查,全面系統(tǒng)排查和預防整治自然保護地內破壞自然資源的違法違規(guī)情況,并對自然保護地底數(shù)、現(xiàn)狀數(shù)據(jù),包括批復情況、管理機構、四至邊界、規(guī)劃圖件、各類自然保護地交叉重疊情況等進行摸查,為下一步整合、優(yōu)化和完善各類自然保護地提供決策參考。以上三方面工作涉及我國自然保護地范圍、功能、管控規(guī)則的重大調整,將對相關礦業(yè)權處置產生重大的政策影響。
  三、保護地體系重構面臨的問題及
  對礦業(yè)權管理的影響
  由于我國保護地體系正在重構和調整過程中,生態(tài)保護紅線、國家公園和現(xiàn)有的各級各類保護地政策的目標定位各有側重,目前這三類管控措施還存在范圍交叉重疊、功能無法替代,監(jiān)管規(guī)則銜接不足的問題。雖然這是政策調整中的過程性問題,但還是給相關礦業(yè)權管理帶來了諸多困擾。
  一是范圍交叉重疊。根據(jù)《生態(tài)保護紅線劃定指南》,生態(tài)保護紅線劃定主要疊合國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)域,包括國家公園、自然保護區(qū),以及森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風景名勝區(qū)的核心景區(qū)、地質公園的地質遺跡保護區(qū)等10類。各地還可將有必要實施嚴格保護的各類保護地納入紅線范圍。由此看,劃入生態(tài)保護紅線的是保護地體系的核心部分,并不能完全覆蓋原有的保護地體系。根據(jù)《國家公園功能分區(qū)規(guī)范》,國家公園四個功能區(qū)中,嚴格保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)納入紅線管理,科普展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)不納入紅線范圍。因此,國家公園會有部分區(qū)域位于生態(tài)保護紅線之外。劃分規(guī)則、功能分區(qū)、保護目標不同,導致生態(tài)保護紅線、國家公園、原有各級各類保護地交叉重疊的情況普遍存在,因此,禁止礦產資源勘查開發(fā)的范圍實質是這三者范圍并列疊加并取最大值,大幅壓縮了礦產資源勘查開發(fā)的空間。
  二是功能上無法替代。原有的各級各類保護地的設置主要從保護對象出發(fā),其功能定位、管控強度、保護層級等各不相同,對礦產資源勘查開發(fā)的禁限政策也有一定的差異,如國家地質公園對礦產資源勘查開發(fā)依法實施嚴格準入管理;再如黑蜂保護區(qū),設立的初衷是保護蜜源植物、禁止外來蜂種進入,因此,有大面積的城鎮(zhèn)和工農業(yè)生產設施被劃入保護區(qū)。生態(tài)保護紅線主要是以“數(shù)量不減少、質量不降低”為目標的規(guī)劃管控手段,政策目標偏重總量和質量控制,在功能上無法替代原有各類保護地設置的豐富內涵。國家公園偏重自然保護地管理體制試點,重點解決各級各類保護地分散多頭管理的弊端,只能整合最重要、最有代表性的自然保護區(qū)域,也不能涵蓋原有的各級各類保護地。如果不考慮原有保護地設置的差別化功能定位,對凡是涉及保護地的礦業(yè)權“一刀切”關停,既不科學,也不符合實際。
  三是監(jiān)管規(guī)則不完善。目前,現(xiàn)有的法規(guī)和規(guī)章規(guī)范各類自然保護地的管理,如《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)管理條例》《地質遺跡保護管理規(guī)定》《國家濕地公園管理辦法》等。生態(tài)保護紅線管理辦法尚未出臺,各地遵循的管理原則是:紅線范圍內的各類保護區(qū),其管控有法律規(guī)定的,遵從其規(guī)定,新增的評估實驗區(qū),原則上按禁止開發(fā)區(qū)管理。根據(jù)《三江源國家公園條例》,國家公園的四個功能區(qū)實行差別化保護管理,其中,科普展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)排除工業(yè)化開發(fā)活動,允許開展限制性的傳統(tǒng)生產生活活動和科普、游憩活動。但無論是生態(tài)保護紅線還是國家公園,都尚未出臺國家層面的管理辦法,其法律效力不足以對抗受《礦產資源法》保護的合法礦業(yè)權,相關礦業(yè)權處置的法律依據(jù)需要完善。
  四、思考與建議
  當前是自然保護地體系從規(guī)劃、體制、職能三方面進行重構的重要時間窗口,如何堅決貫徹落實生態(tài)文明建設的總體要求,在維護國家生態(tài)安全的前提下,保障資源安全,促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展,需要深入研究,精準施策。
  一是在各級各類自然保護地集中大檢查的基礎上,對于設立程序不合法、范圍劃定不合理、功能定位不清晰的予以調整,進一步明確各類自然保護區(qū)的具體坐標范圍和功能區(qū)劃,為保護區(qū)內的礦業(yè)權合理處置創(chuàng)造條件。盡快出臺國家級自然保護地內礦業(yè)權處置的指導意見,進一步明確生態(tài)保護紅線、國家公園涉及礦業(yè)權處置辦法,研究推進自然保護地立法。
  二是配合自然保護地體系重構和國土空間規(guī)劃編制,加強礦產資源規(guī)劃銜接,積極參與自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則的制定。借鑒世界自然保護聯(lián)盟關于自然保護地的分類標準,區(qū)分動植物保護地、地質遺跡等不同保護目標和要求,推動保護地分級分類差別化管控標準建設。制定生態(tài)環(huán)境保護不同禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域的礦業(yè)權準入清單,統(tǒng)一行政、執(zhí)法、督察、審計標準,確保相關礦業(yè)權設置和管理“行政可操作,監(jiān)管有依據(jù)”,避免“一刀切”。
  三是結合礦產資源國情調查,查明礦產資源與自然保護地間的空間關系,摸清資源家底,分析“兩種資源、兩個市場”的資源可供性,評估自然保護地體系重構對礦產資源勘查開發(fā)的影響,正常部署生態(tài)保護紅線內重點成礦區(qū)帶地質調查和重要戰(zhàn)略性礦產勘查。借鑒英國“礦產保護區(qū)”理念,對于保護地內新發(fā)現(xiàn)的重要礦產地,實施國家收儲、特殊保護,視國家重大經濟社會發(fā)展需要開發(fā),由國務院審批。
  四是分層分類分階段處置各級各類保護地涉及礦業(yè)權。對國家級自然區(qū)、國家級自然保護地涉及的礦業(yè)權,堅決應退盡退;對于其他各類保護地、市(縣)級保護區(qū)、新劃入生態(tài)保護紅線評估實驗區(qū)內的礦業(yè)權,進行分層分類分階段處置,精準施策。結合我國經濟結構調整趨勢,重點推動部分消費量下降礦種的礦業(yè)權退出各類保護地;對于油氣等大宗緊缺礦產、新能源和戰(zhàn)略新興等礦產,整體布局、統(tǒng)一規(guī)劃,把握合理的處置時序和節(jié)奏,分類分階段逐步退出。在處置方式上,可以采用國家收儲、資源置換、補償退出等方式進行處置,也可考慮參考發(fā)達國家經驗,提高環(huán)保門檻,加大監(jiān)管力度,允許相關礦業(yè)權到期退出。
  作者簡介
  余星滌,女,博士,自然資源部咨詢研究中心地質礦產研究所副所長,主要從事礦政管理和礦業(yè)市場方面的研究工作。
  引用格式
  余星滌,李偉,王峰,等.自然保護地體系重構中礦業(yè)權分類處置的思考[J].中國礦業(yè),2020,29(1):30-33.
  YU Xingdi, LI Wei, WANG Feng, et al. Reflections on classified disposal of mining rights in reconstruction of nature reserve system[J].China Mining Magazine,2020,29(1):30-33.
 
 
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